Le autonomie

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Il titolo V della Costituzione è stato modificato nel 2001, con la legge costituzionale numero 3.

Questo ha cambiato profondamente il volto dello Stato italiano, facendogli assumere una fisionomia meno centralizzata e più autonomista, e se proprio non è stato costituito uno Stato federale, possiamo ritenere che è sorta una Repubblica delle autonomie, oppure secondo la definizione cara a certi autori, è sorto uno Stato autonomistico.
L'attuale configurazione dello Stato italiano è basata su più livelli territoriali di governo, ciascuno con una propria autonomia politica costituzionalmente garantita, e ciò lo intendiamo chiaramente dall'articolo 114 della Costituzione secondo cui:

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.

 
Confrontiamo l'attuale articolo 114 con l'articolo 114 antecedente alla riforma del 2001:

La Repubblica si riparte in Regioni province e comuni

 Come si vede l'elenco degli enti che costituiscono la Repubblica oggi parte dal basso, dal comune, adombrando già il principio di sussidiarietà di cui parleremo più avanti; rispetto poi al vecchio articolo 114, la Repubblica è costituita non solo dalle Regioni province e comuni, ma anche dallo Stato, e quindi non è possibile identificare la Repubblica con il solo Stato.

Le Regioni a statuto speciale.

Venendo alle Regioni italiane, dobbiamo fare due importanti considerazioni, la prima riguarda il fatto che esistono Regioni a statuto ordinario Regioni a statuto speciale, la seconda riguarda il numero delle Regioni italiane, che attualmente è di 21, secondo l'articolo 131 della Costituzione:

"Sono costituite le seguenti Regioni:
Piemonte; Valle d'Aosta ;Lombardia; Trentino-Alto Adige; Veneto; Friuli-Venezia Giulia;Liguria;EmiliaRomagna;Toscana;Umbria;Marche;Lazio;Abruzzi;Molise;Campania;Puglia;Basilicata;Calabria;Sicilia, Sardegna".
 
Tra queste dobbiamo distinguere Regioni a statuto ordinario dalle Regioni a statuto speciale, la distinzione ritroviamo nell'articolo 116 della Costituzione primo comma, secondo il quale:
 
" Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano".

 Abbiamo quindi 5 Regioni a statuto speciale, e 16 a statuto ordinario.
Le Regioni a statuto speciale si distinguono proprio per le modalità attraverso cui è adottato lo statuto, ed infatti gli statuti delle Regioni di cui stiamo parlando, sono adottati con legge costituzionale.

Da questo punto di vista, la riforma il titolo V della Costituzione non ha modificato il regime delle Regioni a statuto speciale, tuttavia delle novità sono state introdotte, perché possono essere attribuite alle Regioni a statuto speciale delle competenze che spettano alle Regioni a statuto ordinario, ma invece di ricorrere ad legge costituzionale, basterà una legge ordinaria dello Stato, legge che però è di carattere rinforzato, perché deve essere approvata dalle camere a maggioranza assoluta dei componenti, e sulla base di un'intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

In merito alle ulteriori competenze che possono essere attribuite con la legge citata alle Regioni a statuto speciale (oltre quelle che sono già riconosciute dallo stesso statuto) il terzo comma dell'articolo 116 così recita:

" Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119.
La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata."

 Venendo ora agli organi delle Regioni, in generale, l'articolo 121 della Costituzione li individua nel consiglio regionale, giunta regionale, e il Presidente della giunta regionale.

Il consiglio regionale può essere considerato il parlamentino della Regione, ed infatti esercita la potestà legislativa attribuita alla Regione dalla Costituzione e dalle leggi, ed inoltre, ha il potere di iniziativa in merito alla presentazione di leggi al Parlamento nazionale.

La giunta regionale, invece, è il Governo della Regione, ed infatti secondo il terzo comma dell'articolo 121, la giunta regionale costituisce l'organo esecutivo della Regione.

Il Presidente della giunta è invece il rappresentante della Regione, dirige la politica della giunta, e ne è responsabile; il Presidente della giunta promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative a lui delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo. Come si vede nel Presidente della Regione è come se cumulassero le cariche di Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio.

 L'articolo 122 della Costituzione sancisce la parziale autonomia delle Regioni in merito al sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente della giunta e degli altri componenti della giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali.

È infatti la legge regionale che stabilisce questi casi, nei limiti però dei principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato, che stabilisce inoltre anche la durata degli organi elettivi.

La Costituzione però si preoccupa di stabilire alcuni casi di incompatibilità, ed infatti il secondo comma dell'articolo 122 stabilisce che non si può appartenere contemporaneamente al consiglio o la giunta regionale e ad una delle camere del parlamento, e ancora non si può essere membri della giunta regionale del consiglio regionale di una certa Regione, ed essere membri del consiglio o della giunta di un'altra Regione; ancora i membri della giunta del consiglio regionale non possono essere contemporaneamente membri del Parlamento europeo.

Come accade per le Camere del Parlamento della Repubblica, anche il consiglio regionale elegge fra i suoi componenti un Presidente ed un ufficio di presidenza, ed anche i consiglieri regionali hanno garanzie simili a quelle previste, in merito alle opinioni espresse, per i parlamentari.

Dispone infatti il quarto comma dell'articolo 122, che i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.

Infine lo stesso articolo 122 dispone che il Presidente della giunta regionale è eletto a suffragio universale, ma vedremo che questa norma è derogabile, a certe condizioni, dagli statuti regionali, che possono prevedere anche un sistema di elezione del Presidente della giunta regionale da parte del consiglio.

Gli enti territoriali e le funzioni amministrative.

L'articolo 118 della Costituzione si occupa del riparto delle funzioni amministrative; abbiamo visto infatti, in base all'articolo 114, che la Repubblica italiana è ormai una Repubblica delle autonomie, composta da più enti territoriali, dal comune fino allo Stato. L'articolo 118 si preoccupa, al primo comma, di stabilire chi deve esercitare le funzioni amministrative; riportiamo per chiarezza il primo comma dell'articolo 118:

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

 Come si vede il primo comma dell'articolo 118 privilegia i comuni, come titolari delle funzioni amministrative, funzioni che a loro devono essere attribuite. L'attribuzione però delle funzioni amministrative ai comuni non è esclusiva, perché si fa riferimento, sempre in merito a quest'attribuzione, alla possibilità che queste siano attribuite agli altri enti territoriali superiori in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, principi che la Costituzione vuole che siano tutti considerati nelle attribuzioni da dare ai comuni.

Cominciamo con il principio di sussidiarietà, e andiamo a scoprire che tale principio fa in realtà riferimento a due ipotesi diverse:

 1. la dimensione degli interessi coinvolti;
2. la capacità effettiva dimostrata dal comune di svolgere le funzioni che gli sono state affidate.

In merito alla dimensione degli interessi coinvolti, lo stesso articolo 118 parla di funzioni che di regola sono attribuite ai comuni, salvo che "per assicurarne l'esercizio unitario" siano attribuite ad enti territoriali superiori; in altre parole bisogna andare a vedere la dimensione dell'interesse coinvolto, se questo interesse coinvolge più comuni, di regola la funzione amministrativa dovrà essere attribuita all'ente territoriale superiore, e solo dove è possibile al comune. Notiamo che in questa prima accezione il principio di sussidiarietà ha poco a che vedere con il termine “sussidiario”, da cui deriva “sussidiarietà”;
una attività sussidiaria implica infatti un'attività di supporto, di aiuto, di sussidio, e non sembra che nell'ipotesi che abbiamo appena espresso ci sia un qualcosa che faccia riferimento ad un sussidio o ad una aiuto.

 In realtà l'attività che più si avvicina a “sussidiarietà” è quella che abbiamo indicato al n. 2 del nostro esempio, e cioè facciamo riferimento all'ipotesi in cui un ente territoriale minore abbia effettivamente avuto la possibilità di svolgere funzioni amministrative, ma che poi in pratica non è riuscito a svolgere adeguatamente, ed ecco che in questo caso subentra l'ente territoriale maggiore, e in questo senso si capisce come l'attività dell'ente territoriale superiore sia, appunto, di aiuto, di sussidio, rispetto all'ente territoriale minore.
In questo senso il principio di sussidiarietà è inteso anche nell'ambito dell'ordinamento europeo, come quello che disciplina i rapporti tra unione europea e Stati membri in relazione all'esercizio del funzioni pubbliche; il trattato di Lisbona, infatti, all'articolo 5 secondo comma dispone che "nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l'Unione interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri".

 Il principio di sussidiarietà ha però anche una terza declinazione, ed è quella prevista dall'ultimo comma dell'articolo 118 la Costituzione secondo il quale:

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà
È questa la cosiddetta sussidiarietà orizzontale, ( per distinguerla dalla precedente detta verticale) in base alla quale i singoli cittadini e associazioni possono svolgere anche attività di interesse generale, e in tal caso gli enti territoriali devono garantire un adeguato supporto (sussidio) a tali attività.

 Il principio di sussidiarietà, però, non è l'unico che prevede l'articolo 118, perché si parla anche di differenziazione e adeguatezza.
Questi ulteriori due criteri sono stati pensati dal legislatore costituente in relazione ad una situazione di fatto che è sotto gli occhi di tutti; tale situazione riguarda proprio i comuni, che se devono essere indubbiamente favoriti nell'attribuzione alle funzioni amministrative, devono essere anche in grado di svolgere effettivamente.
Sappiamo infatti che i comuni italiani, che sono circa 8000, hanno dimensioni e strutture organizzative diversissime fra di loro, e sarebbe quindi opportuno attribuire le funzioni amministrative ad un comune quando questi non ha la capacità di svolgere adeguatamente.
Per questo motivo la Costituzione prevede il principio di differenziazione, principio che impone al legislatore di tener conto delle diverse realtà amministrative e il organizzative dei singoli comuni, e attribuire la funzione amministrativa in relazione a tali capacità, mentre il principio di adeguatezza costituisce una ulteriore declinazione del principio di sussidiarietà, imponendo al legislatore di tener conto nell'attribuzione delle funzioni amministrative della dimensione del singolo comune, essendo chiaro che un comune molto piccolo ben difficilmente potrà svolgere funzioni amministrative complesse.

Ricordiamo, infine, che l'articolo 118 secondo comma dispone che "I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".
Questo secondo comma dell'articolo 118 vuole affermare che comunque gli enti territoriali minori devono avere funzioni amministrative proprie, funzioni che normalmente sono individuate in base alla tradizione storica di questi enti, comune in primo luogo; in questo modo lo stesso legislatore non può attribuirsi tutte le funzioni amministrative, sia perché così farebbe venir meno l'autonomia degli enti territoriali minori (che in tal modo non farebbero più nulla), sia perché violerebbe il secondo comma dell'articolo 118.

 La ripartizione delle competenze tra Stato Regioni; la riforma del titolo quinto della Costituzione, gli statuti regionali e le leggi regionali.

 

Nel 2001 è stata riformata la Costituzione, in relazione ai rapporti tra Stato e Regioni, e più precisamente ci occupiamo della riforma del titolo quinto della Costituzione. In precedenza lo Stato aveva una posizione di preminenza assoluta rispetto alle Regioni, ma la riforma del 2001 di formato in maniera più autonomistica il rapporto tra Stato Regioni. Riportiamo prima di tutto l'articolo cardine della riforma, e cioè l'articolo 117 della Costituzione relativo ai rapporti tra Stato e Regioni a statuto ordinario.

Art. 117 

1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

 2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

 a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull'istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

3. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

4. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

 5. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

 6. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

 7. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

 8. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni.

 9. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.  

 Soffermiamo la nostra attenzione in primo luogo sul primo comma dell'articolo 117, lì dove dice che:

 1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

 La questione qui non riguarda solamente le Regioni, infatti è scritto che la potestà legislativa è esercitata sia dallo Stato, sia dalle Regioni, nel rispetto della Costituzione (e questo è ovvio), ma poi aggiunge che la potestà legislativa deve essere esercitata dallo Stato e dalle Regioni, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Ciò vuol dire che sarebbe incostituzionale anche una legge dello Stato che andasse contro non solo gli obblighi comunitari, ma anche contro gli obblighi internazionali, e questa affermazione la possiamo fare grazie al primo comma dell'articolo 117.

Passando al secondo comma, l'articolo 117 dispone che lo Stato ha potestà esclusiva in tutte le materie e poi lo stesso secondo comma elenca; abbiamo quindi individuato una serie di materie che spettano esclusivamente allo Stato, e non spettano alle Regioni. Notiamo che il nuovo articolo 117 ha una struttura che ricorda più le costituzioni degli Stati federali, che degli stati regionali, ed infatti normalmente negli Stati federali è indicata la competenza esclusiva dello Stato, e tutto quello che non è di competenza esclusiva dello Stato spetta poi ai vari Stati federali. Lo Stato italiano, pur non potendosi definire federale, adotta però all'articolo 117 una ripartizione di competenze tipica degli Stati federali, individuando all'origine quali sono le competenze esclusive dello Stato, e lasciando, come poi vedremo, alle Regioni tutto quello che non spetta alla competenza esclusiva o concorrente dello Stato.

Passiamo al terzo comma dell'articolo 117.
In
questo comma si parla di legislazione concorrente, e si elencano i casi di questa legislazione concorrente.
Ma in che cosa consiste la legislazione concorrente? Ci risponde lo stesso terzo comma dell'articolo 117, secondo cui: Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Come si vede l'intervento delle Regioni è fondamentale anche nei casi di legislazione concorrente, perché sono le Regioni che devono legiferare in quelle materie, anche se lo Stato con legge determina i principi fondamentali entro cui deve muoversi la legislazione regionale.

 Passiamo ora all'analisi del quarto comma dell'articolo 117, secondo cui: Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Possiamo allora intendere quello che prima abbiamo accennato, e cioè che tutto quello che non rientra nella potestà esclusiva dello Stato, o concorrente tra Stato Regioni, diviene di potestà esclusiva delle Regioni stesse, con un meccanismo, come abbiamo detto, più simile ad uno Stato federale e ad uno Stato regionale come il nostro. 

Abbiamo visto come si divide la competenza legislativa tra Stato Regioni, tuttavia tra le competenze esclusive dello Stato ve ne sono alcune che inevitabilmente vanno a toccare la competenza delle Regioni, e si tratta di quelle materie che la Corte Costituzionale ha chiamato "materie trasversali", e questo accade quando abbiamo particolari leggi statali che perseguendo obiettivi o valori il più delle volte di carattere costituzionale, vanno ad incidere anche in competenze riservate alle Regioni.

Se riprendiamo l'articolo 117, vediamo che lo Stato ha competenza esclusiva in merito alla tutela della concorrenza, alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali (lettera m), funzioni fondamentali degli enti locali (lettera p), la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (lettera s); abbiamo poi inoltre anche delle materie di legislazione concorrente particolarmente rilevanti, come può essere quello relativo alla tutela della salute.
In questi casi possiamo avere la situazione in cui lo Stato per perseguire i propri obiettivi deve necessariamente andare a toccare competenze che spettano alle Regioni, pensiamo ad esempio alle ipotesi di tutela della concorrenza, che è uno strumento fondamentale di politica economica.

Ovviamente scelte del genere possono andare anche ad incidere sulla competenza regionale in merito alle scelte di politica economica e la Regione vuole attuare all'interno il proprio territorio, ma è anche vero che lo Stato per tutelare la concorrenza deve necessariamente perseguire obiettivi che siano omogenei nell'ambito dell'intero territorio nazionale, e quindi anche riguardo alla politica economica in relazione alla tutela della concorrenza, le Regioni non possono con la propria legislazione attuare interventi che in qualche modo siano in grado di ostacolare la disciplina della concorrenza su tutto il territorio nazionale impostata dallo Stato, anche se tali interventi rientrano nella propria competenza esclusiva. Ovviamente il fatto di avere individuato queste materie cosiddette trasversali, ha dato luogo a parecchi conflitti tra Stato e Regioni, facendo così di molto aumentare lavoro della Corte Costituzionale.
Il fatto che adesso Regioni abbiano la loro fetta di competenza esclusiva, fa sorgere anche il problema in merito alla potestà regolamentare; sappiamo infatti che per quanto riguarda lo Stato è il Governo l'organo che ha la potestà regolamentare, e questo è anche il riflesso del fatto che spetta allo Stato attraverso il Parlamento la potestà legislativa. In merito alla potestà regolamentare riportiamo il sesto comma dell'articolo 117 della Costituzione:

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite

 Come si vede la suddivisione di competenze tra Stato e Regioni comporta anche una suddivisione della potestà regolamentare, con una significativa riduzione della potestà regolamentare dello Stato, che la si vede attribuire solo nei casi di sua competenza esclusiva;
di conseguenza alle Regioni spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione concorrente e legislazione esclusiva delle Regioni stesse.
Il sesto comma dell'articolo 117 che abbiamo citato fa riferimento anche alla possibilità che lo Stato deleghi alle Regioni la potestà regolamentare, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato stesso. Da una prima lettura di questo comma, può sembrare che lo Stato possa permettere alle Regioni di emanare regolamenti nelle materie di competenza esclusiva dello Stato; in realtà sembra che debba prevalere l'interpretazione secondo cui lo Stato può delegare sue funzioni amministrative alle Regioni, per esempio la localizzazione di impianti o risorse, e quindi la Regione dovendo lei esercitare queste funzioni amministrative potrà farlo attraverso un proprio regolamento.

Gli statuti regionali.

 

 Gli statuti regionali, in riferimento alle Regioni ad autonomia ordinaria, sono una sorta di piccola Costituzione delle Regioni; secondo l'articolo 123 primo comma della Costituzione:

Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali

 Da questo possiamo intendere a che cosa serve e quali sono i limiti dello statuto regionale; in primo luogo lo statuto delle Regioni ordinarie, ma del resto anche di quelle ad autonomia speciale, deve essere in armonia con dalla Costituzione, ma soprattutto lo statuto regionale può determinare "la forma di governo della Regione "e "i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento".

In altre parole lo statuto regionale può stabilire se la Regione possa avere la forma di governo di tipo presidenziale, oppure di tipo parlamentare, o forse anche di tipo semi presidenziale alla francese.
Dobbiamo però notare che la Costituzione comunque individua i caratteri essenziali della forma di governo regionale, e ciò accade nell'articolo 122 quinto comma, lì dove si afferma che:

"Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta."

La Costituzione quindi individua una forma di governo regionale di tipo presidenziale, prevedendo appunto l'elezione diretta del Presidente della Regione, così come accade negli Stati Uniti per l'elezione del Presidente di quello Stato. Lo stesso articolo 122, però, stabilisce che tale forma di governo può essere anche cambiata la lo statuto regionale, e ciò in applicazione del primo comma dell'articolo 123 che sopra abbiamo riportato. Vista così può sembrare che la Regione possa "inventarsi" una qualsiasi forma di governo, ma in realtà ci sono comunque dei limiti alle scelte statutarie in merito alla forma di governo regionale.
I limiti di troviamo nell'articolo 126 della Costituzione, al secondo e terzo comma, secondo cui:

  Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione.   
L'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio.
In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio

 Tutto ciò vuol dire che la Regione è libera di scegliersi un sistema di tipo presidenziale, o di tipo parlamentare, ma non può scegliere un sistema che sia un ibrido fra i due, prevedendo in particolare che il Presidente della Regione sia comunque eletto a suffragio universale, ma che l'atto di sfiducia nei suoi confronti da parte del consiglio regionale non comporti anche lo scioglimento dello stesso consiglio regionale. Questo è capitato proprio in relazione allo statuto della Regione Calabria, è stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale con sentenza numero due del 2004, proprio perché pur prevedendo l'elezione diretta del Presidente della Regione, non prevedeva anche l'automatico scioglimento del consiglio regionale nel caso in cui lo stesso consiglio regionale avesse votato la sfiducia contro di lui.

Sempre secondo il citato articolo 123 della Costituzione, lo statuto regionale ha anche la competenza a determinare l'esercizio del diritto di iniziativa, e anche del referendum, su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione, oltre ad indicare le modalità di pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Vediamo ora però come si fa ad adottare lo statuto regionale, e leggendo secondo terzo comma dell'articolo 123 della Costituzione, scopriamo che lo statuto regionale e approvato in una forma potremmo dire "aggravata" rispetto all'approvazione delle normali leggi regionali, un sistema che ricorda la modifica della Costituzione ex articolo 138. Riportiamo il secondo terzo comma dell'articolo 123:

" Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione.  
Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi".

 Osserviamo che lo statuto dalla Regione può essere impugnato dal governo, quando lo stesso governo non ritenga in contrasto con la Costituzione; il termine per l'impugnazione lo statuto regionale davanti alla Corte Costituzionale entro 30 giorni dalla sua pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale (BUR).

Le leggi regionali.

 

Da quanto abbiamo visto finora è ormai chiaro che la legge regionale nelle materie di competenza esclusiva della Regione ha pari dignità della legge dello Stato, e quindi non può sorgere mai un problema gerarchico fra legge statale e legge regionale.
Di conseguenza anche le leggi regionali sono sottoposte al sindacato di legittimità della Corte Costituzionale, e alle leggi regionali sono equiparate le leggi provinciali emanate dalle province di Trento e Bolzano, e ciò in virtù della particolare autonomia riconosciuta a quelle province.
Vediamo ora quale è il procedimento che porta alla promulgazione di una legge regionale.
Dobbiamo notare però che mentre per la legge dello Stato la Costituzione si preoccupa di individuare i procedimenti attraverso cui la legge stessa è approvata, ciò non accade in riferimento alla legge regionale, perché la Costituzione si preoccupa solo di individuare alcuni aspetti della disciplina relativa alla formazione della legge regionale, mentre tutto il resto è demandato allo statuto della Regione, ed anche ai regolamenti interni del consiglio regionale.
In generale possiamo sintetizzare il procedimento relativo alla legge regionale attraverso le tre fasi che già conosciamo in relazione alla legge statale.
In merito alla iniziativa questa di regola spetta alla giunta e ai consiglieri regionali (e ciò si può anche ricavare dall'articolo 121), ma può spettare anche ad altri soggetti individuati dagli statuti.
Ricordiamo infatti che secondo l'articolo 123 lo statuto " regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione", ed in genere il potere di iniziativa spetta anche, secondo i vari statuti, al corpo elettorale o agli enti locali.
Dopo che vi sia stata la fase di iniziativa, ci sarà l'eventuale approvazione della proposta di legge regionale da parte del consiglio regionale, che secondo l'articolo 121 secondo comma, esercita la potestà legislativa.
Anche in questo caso sono state previste delle commissioni.
Di regola la legge regionale è approvata con maggioranza semplice, ma lo statuto regionale potrebbe prevedere per l'approvazione delle leggi regionali anche una maggioranza superiore a quella semplice. Ricordiamo poi gli statuti regionali possono anche indicare le modalità attraverso cui il consiglio delle autonomie può partecipare al procedimento legislativo, e ciò per espressa previsione dell'ultimo comma dell'articolo 123, secondo cui:

"In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali".

 Ricordiamo che il consiglio delle autonomie è un particolare organo di rappresentanza degli enti locali, che gli statuti regionali sono tenuti ad istituire, sia per lo stesso articolo 123 della Costituzione ultimo comma, sia per l'espressa previsione della legge Costituzionale numero 3 del 2001.
Dopo che vi è stata l'approvazione della legge regionale da parte del consiglio, segue la promulgazione la stessa legge da parte del Presidente della Regione, potere che gli è espressamente attribuito dal terzo comma dell'articolo 121, insieme al potere di emanare regolamenti regionali.

 Sui regolamenti regionali, abbiamo già visto che nelle materie di legislazione esclusiva della Regione e concorrente, il potere di adottarli spetta alla stessa Regione, non è però immediatamente evidente a quale organo della Regione aspetti potere regolamentare, e la Costituzione originariamente attribuiva il potere regolamentare al consiglio regionale, e non alla giunta, come sarebbe Stato più logico considerando che la giunta esprime il governo regionale. Il secondo comma dell'articolo 121, però, fu poi modificato con la legge costituzionale numero uno del 1999, dove è stato soppresso l'inciso relativo alla potestà regolamentare al consiglio regionale. In seguito alla modifica dell'articolo 121, dobbiamo allora chiederci a chi spetta la potestà regolamentare. La risposta sta nello stesso statuto regionale, a cui è demandato il compito di individuare a chi spetta la potestà regolamentare, e quindi saranno gli statuti regionali a disciplinare la titolarità i modi di esercizio di tale potestà, che di regola è attribuita alla giunta regionale, quale organo esecutivo della Regione.

 

Comuni, Provincie e Città Metropolitane.

 Abbiamo visto che gli articoli 114 e 118 della Costituzione prevedono espressamente l'esistenza di forme di autonomia della nostra Repubblica; in particolare il secondo comma dell'articolo 114 dispone che:
"I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione", costituzionalizzando il principio secondo cui gli enti locali sono autonomi, e hanno diritto a darsi dei propri statuti;
l'articolo 118, d'altro canto, riconosce, in via di principio, le funzioni amministrative in capo all'ente territoriale più vicino ai cittadini, cioè il comune, salvo che l'applicazione dei criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza possono portare ad uno spostamento di tali funzioni in capo all'ente di dimensioni maggiori, argomento del quale ci siamo già occupati in precedenza.
La Costituzione quindi prevede in generale l'esistenza di tali funzioni in capo a tali enti, ma la regolamentazione precisa delle attività, dei poteri, e delle funzioni di questi si trova principalmente in un atto normativo dello Stato, e precisamente nel decreto legislativo numero 267 del 2000, il testo unico degli enti locali (TUEL);
tale decreto legislativo è composto da 275 articoli, divisi in quattro parti, una parte relativa all'ordinamento istituzionale, la seconda relativa all'ordinamento finanziario e contabile, la terza che si riferisce alle associazioni tra enti locali, ed infine l'ultima parte che si occupa delle disposizioni transitorie e di attuazione.
Cerchiamo quindi, in relazione ad un atto legislativo così imponente, di enucleare le parti essenziali che interessano il nostro studio di diritto pubblico, andando ad individuare le caratteristiche fondamentali di due enti locali più importanti, e cioè il comune e la provincia.

L'articolo 3 del TUEL si preoccupa in primo luogo di definire il comune e la provincia, e le loro sfere di autonomia;
il comma due dell'articolo 3, infatti, dispone che:
"Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo", mentre il terzo comma dispone che: "La provincia, ente locale intermedio tra comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo".
Il TUEL, espressamente prevede l'autonomia statutaria di questi enti locali, e in merito alle funzioni che loro spettano, il quinto comma dell'articolo 3 dispone gli enti hanno funzioni proprie, oltre quelle che devono essergli conferite dallo Stato e dalla regione secondo il principio di sussidiarietà; l'articolo 3 del TUEL quindi ribadisce ed applica in maniera più concreta i principi fissati nella Costituzione.

Elemento fondamentale di tali enti locali, quindi, sono proprio gli statuti, considerati unitariamente per provincia e comune, dall'articolo 6 del TUEL. Gli statuti in generale stabiliscono le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, le attribuzioni degli organi, le forme di collaborazione tra comuni e province, le forme di partecipazione popolare del decentramento e dell'accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, stemma e gonfalone e dei segni distintivi dell'ente locale oltre alle altre materie indicate nello stesso articolo 6 e leggi speciali.
Gli statuti di questi enti locali, però, sono comunque sottoposti ad una serie di limiti, limiti che si rinvengono nello stesso TUEL le leggi speciali, limiti che derivano dalla stessa Costituzione;
in particolare l'articolo 114, come visto, espressamente prevede che gli statuti devono comunque rispettare i principi della Costituzione, facendo quindi sembrare il limite dello statuto sia solo ed esclusivamente nella Costituzione; dobbiamo però notare che la legge di attuazione della riforma costituzionale numero 131 del 2003 ha ulteriormente limitato l'autonomia statutaria, poiché precisa (articolo 4 comma due) che gli statuti, oltre a dover rispettare i principi della Costituzione, devono anche tenere conto dei principi generali in materia di organizzazione pubblica, nonché rispettare quanto stabilito dalla legge con cui lo Stato disciplina la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di comuni, province, e città metropolitane.

Come abbiamo più volte ricordato in precedenza, mentre lo Stato e le Regioni hanno potestà legislativa e regolamentare, i comuni e le province non hanno tale potestà, mentre posseggono potestà regolamentare;
l'articolo 7 del TUEL, specifica però quali sono i limiti di tale potestà, ed infatti dispone che:
 "Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni".

Come abbiamo visto il principale campo di attività degli enti locali sta nell'esercizio le funzioni amministrative, funzioni amministrative, che devono essere assegnate ad tali enti secondo i tre famosi criteri di cui abbiamo parlato;
l'articolo 13 del TUEL specifica quali sono le particolari funzioni amministrative che "spettano" al comune:
 "Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".

Per la provincia invece, le funzioni amministrative sono delineate dal primo comma dall'articolo 19 del TUEL, secondo il quale:
 "Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori:

a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità;
b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;
c) valorizzazione dei beni culturali;
d) viabilità e trasporti;
e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali;
f) caccia e pesca nelle acque interne;
g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;
h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali".

Passiamo ora considerare gli organi di questi due enti locali, per il comune abbiamo il consiglio comunale, che costituisce l'organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo dell'ente comune, la giunta comunale, che costituisce l'organo esecutivo dell'ente, e il sindaco, che ricopre in realtà due ruoli fondamentali; da un lato, infatti, egli è il capo dell'amministrazione comunale (articolo 50 del TUEL), dall'altro lato però è anche ufficiale del Governo (articolo 54 del TUEL).

Come esempio di alcune funzioni che spettano al sindaco come capo all'amministrazione comunale, ricordiamo che  ha la rappresentanza dell'ente, convoca e presiede la giunta nonché il consiglio, ma solo nel caso in cui il consiglio comunale non preveda la figura del presidente, inoltre nomina i responsabili degli uffici e dei servizi; come ufficiale di governo ricordiamo i provvedimenti in materia di sicurezza e ordine pubblico, stato civile e anagrafe, e, secondo il comma 11 dell'articolo 54, il prefetto può, in certi casi, sostituirsi al sindaco con un proprio provvedimento, come ad esempio nel caso in cui il sindaco non svolga le funzioni che dalla legge di sono state affidate in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria.

Per quanto riguarda la provincia abbiamo una composizione organica simile a quello del comune; la legge infatti prevede un consiglio provinciale, che è l'organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo dell'ente, la giunta, che l'organo esecutivo, oltre che il presidente della provincia, che è l'organo responsabile dell'amministrazione provinciale.

Gli enti locali comuni e province, sono sottoposti ad un penetrante controllo da parte dello Stato, onde evitare, gravi irregolarità, finanziarie e gestionali, e per evitare infiltrazioni da parte della criminalità organizzata.
L'articolo 141 del TUEL, infatti, prevede le ipotesi di scioglimento del consiglio comunale o provinciale;
tale scioglimento è preso con decreto del presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno;
ricordiamo tra le ipotesi che possono portare lo scioglimento del consiglio, il compimento di atti contrari alla Costituzione, oppure la mancata approvazione del bilancio, o ancora gravi motivi di ordine pubblico, oppure impossibilità funzionamento degli organi e dei servizi in casi particolari, come per esempio il decesso del sindaco.
Non dimentichiamo poi l'ipotesi prevista dall'articolo 143 del TUEL, che prevede lo scioglimento dei consigli provinciali o comunali in casi di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso.
Oltre che lo scioglimento, possiamo avere ipotesi minori di controllo dei consigli comunali o provinciali; ricordiamo la sospensione disposta dal prefetto per non più di 90, o 60 giorni in caso di infiltrazioni mafiose, oppure per motivi di grave e urgente necessità.
Anche gli amministratori locali possono essere rimossi in caso di compimento di atti contrari ai principi costituzionali, oppure gravi e persistenti violazioni di leggi, motivi di ordine pubblico, o ancora per grave inosservanza degli obblighi posti a carico di province e comuni in materia di rifiuti, nei territori in cui vige lo stato di emergenza rifiuti, e ciò in base all'articolo 142 bis del TUEL introdotto dalla legge numero 225 del 1992.

Oltre che penetranti poteri di controllo nei confronti degli enti locali, la legge prevede anche ipotesi relative ai inerzia di tali enti;
in particolare l'articolo 136 del TUEL prevede l'ipotesi in cui gli enti locali ritardino o omettano di compiere atti obbligatori previsti dalla legge; in proposito è prevista la possibilità di nomina di un commissario ad acta, che si occupi del compimento di tali atti;
ancora più penetranti sono i poteri sostitutivi del Governo, previsti dal successivo articolo 137.
L'articolo 137 del TUEL prevede la procedura che permette al Governo di sostituirsi agli enti locali inerti, e ciò comporta che le attività di questi enti sia stata accertata, e faccia riferimento ad obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, o pericolo di grave pregiudizio gli interessi nazionali; in tal caso il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del ministro competente, assegna all'ente un congruo termine per provvedere; solo nel caso in cui l'ente non abbia provveduto del termine assegnatogli, il Consiglio dei Ministri potrà nominare un commissario ad acta che provvederà in via sostitutiva, sempre che la situazione non sia talmente grave, da spingere il Governo ad adottare immediatamente i provvedimenti necessari.

Occupiamoci, ora, delle città metropolitane;
tali enti territoriali, previsti dalla Costituzione, non sono state ancora costituiti, anche perché l'articolo 23 del TUEL stabilisce, al comma cinque, che la città metropolitana acquisisca poi le funzioni della provincia; di conseguenza esistenza di una città metropolitana fa venir meno l'esistenza della provincia.
Non è possibile però costituire un numero indefinito di città metropolitane sostituendo tutte le province esistenti;
l'articolo 22 del TUEL, infatti, individua le cosiddette "aree metropolitane".
Si tratta di zone del territorio nazionale composte da più comuni, di regola legati ad una importante città capoluogo e, per questo legame, creano un'area metropolitana, se non unica, strettamente integrata.
Secondo il primo comma dell'articolo 22 sono considerate aree metropolitane:
 "le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione territoriale e in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali".
Quando abbiamo queste aree metropolitane, i comuni che ne fanno parte possono costituirsi anche in città metropolitane.
Le città metropolitane hanno potestà analoghe a quelle dei comuni e delle province, ed in particolare, ricordiamo ancora, potestà statutaria, regolamentare, autonomia amministrativa oltre che impositiva e finanziaria.
Per chiudere l'argomento relativo agli enti locali dobbiamo ricordare ciò che stabilito la legge numero 42 del 2009, e cioè il cosiddetto federalismo fiscale.

Si tratta di una legge delega che il Parlamento ha approvato per permettere al Governo di approvare un decreto legislativo in materia proprio di federalismo fiscale.
L'articolo 119 della Costituzione, infatti, permette a comuni, province, città metropolitane e Regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa; tale autonomia, però, non sarà mai possibile fin quando le risorse di tali enti provengano dallo Stato.
Per questo motivo il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi, che possono attuare i principi previsti dall'articolo 119, allo scopo di "assicurare, attraverso la definizione dei princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la definizione della perequazione, l'autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni".
Uno dei punti fondamentali della delega, sta nella possibilità prevista per gli enti locali di istituire tributi regionali e locali, oltre che permettere autonomia di entrata e di spesa di detti enti, realizzando, così una maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria contabile a tutti i livelli di governo.
L'idea che sta alla base del federalismo fiscale (giusta o sbagliata sarà il tempo a dirlo) sta nel fatto che gli enti locali dovendo contare su risorse proprie che essi stessi devono però principalmente procurarsi sul proprio territorio, saranno spinti ad una migliore gestione delle loro risorse, senza poter contare sempre, o quasi sempre, come attualmente accade, sull'appoggio e sull'intervento del Governo centrale.

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